TRAITÉ DES EAUX DE L’INDUS MIS EN SUSPENS : la rhétorique du Pakistan défie la réalité
La décision de placer le Traité des Eaux de l’Indus (TEI) en suspens marque la fin de la retenue dont l’Inde a fait preuve face aux multiples provocations graves émanant du Pakistan. Signé en 1960 et salué au niveau international comme un exemple rare de coopération durable entre deux voisins adversaires, le Traité a survécu aux guerres, aux bouleversements politiques, aux crises militaires et à une hostilité diplomatique prolongée uniquement grâce à l’approche bienveillante et respectueuse du bon voisinage adoptée par l’Inde. Des accords d’une telle importance reposent sur la réciprocité, la confiance, la bonne foi et un engagement sincère en faveur de la coopération. Or, au cours des six dernières décennies, ces principes fondamentaux ont été progressivement érodés par l’obstruction systématique du Pakistan, la politisation des questions techniques et le recours répété aux mécanismes du Traité comme instruments destinés à entraver le développement légitime du Territoire de l’Union du Jammu-et-Cachemire. Pour couronner le tout, le Pakistan a poursuivi sans relâche une politique funeste d’exportation du terrorisme, détruisant ainsi les fondements mêmes de la bonne volonté, de l’amitié et de la bonne foi sur lesquels reposait le Traité.
Alors que l’Inde a constamment assumé la responsabilité de faire fonctionner le Traité, le Pakistan a entretenu un faux récit de victimisation, présentant chaque proposition légitime de l’Inde comme une menace pour sa survie. L’Inde a appliqué à maintes reprises les dispositions du Traité tant dans leur lettre que dans leur esprit, allant souvent au-delà de ses obligations formelles en faisant preuve de souplesse. À l’inverse, le Pakistan a fréquemment considéré le Traité non comme un instrument de coopération et d’avantages mutuels, mais comme un levier politique destiné à empêcher l’Inde d’exercer les droits que le Traité lui reconnaît sur les fleuves occidentaux.
La stratégie d’obstruction du Pakistan est apparue presque immédiatement après l’entrée en vigueur du Traité. Les premières informations communiquées par l’Inde concernant un nouveau projet hydroélectrique furent transmises en mars 1962, à peine un an après la ratification. Il s’agissait pourtant d’un projet de très faible envergure : une petite centrale hydroélectrique de 200 kW au fil de l’eau, utilisant seulement 25 cusecs d’eau, sans aucun usage consommatif ni aucune retenue, ne serait-ce que pour une seconde. Ce projet avait pour unique objectif de fournir de l’électricité à une population tribale isolée, située à plusieurs centaines de kilomètres en amont de la frontière internationale. Malgré cela, le Pakistan formula des objections. Un second projet de taille comparable, dont les informations furent communiquées en décembre 1963, fit de nouveau l’objet de contestations reposant sur des arguments peu convaincants. Ces objections se prolongèrent jusqu’en septembre 1971, date à laquelle le Commissaire Indien des Eaux de l’Indus recommanda de clore le dossier sans préjudice des positions respectives des deux parties. Il avait fallu huit ans pour négocier le Traité lui-même, et presque autant pour traiter les objections concernant un modeste projet de 200 kW. Ces épisodes révélèrent une pratique profondément enracinée : une résistance procédurale dénuée de fondement technique réel.
Le recours intéressé et peu sincère du Pakistan aux dispositions du Traité devint encore plus manifeste en période de conflit. En novembre 1965, après le déclenchement d’hostilités à grande échelle, le Pakistan affirma ne pas avoir reçu les volumes d’eau auxquels il prétendait dans les canaux du Central Bari Doab. L’Inde répondit que le Pakistan n’avait pas présenté les demandes requises conformément aux dispositions du Traité. En outre, la régulation des débits depuis les ouvrages de tête de Ferozepur était devenue matériellement impossible en raison des bombardements et des tirs provenant du côté pakistanais, au cours desquels plusieurs agents chargés de l’irrigation furent tués ou grièvement blessés. Dans ces conditions, aucune régulation n’était possible, y compris pour les canaux Indiens. Malgré la poursuite de tirs non provoqués après le cessez-le-feu, l’Inde indiqua que les volumes d’eau estimés revenant au Pakistan avaient néanmoins été libérés dans la rivière Sutlej et avaient poursuivi leur écoulement vers l’aval.
Un autre épisode révélateur se produisit en juin 1973, profitant de son occupation illégale d’une partie du Jammu-et-Cachemire et agissant en qualité d’État riverain situé en amont sur un cours d’eau local, le Pakistan interrompit pendant plusieurs jours l’alimentation en eau du canal hydroélectrique de Poonch. Cette interruption affecta à la fois la production d’électricité et l’irrigation de la région. Il s’agissait d’une violation directe et grave du Traité. L’Inde protesta officiellement et demanda le rétablissement immédiat des écoulements. Dans sa réponse de mars 1975, le Pakistan minimisa l’incident en affirmant que l’interruption résultait d’un « changement naturel du cours». L’Inde fit preuve de retenue et choisit de ne pas donner une ampleur excessive à l’affaire, préférant préserver le cadre général de coopération. Cette retenue, toutefois, fut rarement réciproque.
Les différends relatifs aux principaux projets hydroélectriques Indiens répètent la même histoire. Le projet hydroélectrique de Salal devint litigieux lorsque le Pakistan formula, en juillet 1970, des objections dénuées de fondement, alors même que la conception de l’ouvrage était pleinement conforme au Traité. Dans un geste exceptionnel de conciliation, l’Inde accepta d’apporter d’importantes modifications techniques qui n’étaient nullement exigées par le Traité, notamment en réduisant à zéro le pondage et en bouchant les prises de courant basses. Ces concessions eurent finalement de lourdes conséquences : le barrage perdit sa capacité de curage des sédiments et, en quelques années seulement, une grande partie de sa capacité de stockage prévue (environ 284 millions de mètres cubes) fut fortement envasée, réduisant sensiblement son efficacité à long terme. Lors de la première mise en eau du réservoir de Salal, le Pakistan alla même jusqu’à exiger que l’Inde fournisse un volume d’eau équivalent à partir des fleuves orientaux afin de compenser l’eau stockée dans la capacité morte du barrage, une demande totalement étrangère aux dispositions du Traité. L’Inde accepta néanmoins cette requête.
Un autre exemple frappant de la magnanimité de l’Inde fut la suspension du projet de navigation de Tulbul, dans la vallée du Cachemire. Face aux objections Pakistanaises, l’Inde interrompit les travaux en 1987 dans l’espoir de parvenir à une solution amiable. Le projet demeure à ce jour en suspens. Dans le discours public Pakistanais, il fut présenté comme le symbole d’un prétendu projet Indien visant à stocker les eaux du Jhelum et à contrôler les débits à destination du Pakistan. En privé, pourtant, des responsables Pakistanais reconnaissaient que le projet pourrait également bénéficier au Pakistan en améliorant les débits durant la saison d’étiage. Publiquement, toutefois, la question fut entretenue pendant des décennies, le Pakistan continuant à retarder tout règlement significatif. Ce qui aurait pu constituer un projet de coopération mutuellement avantageux fut ainsi transformé en un nouvel épisode de défiance artificiellement entretenue.
Le même schéma se reproduisit avec le projet hydroélectrique de Baglihar. Les informations relatives au projet furent communiquées par l’Inde dès 1992. De longues discussions s’ensuivirent au sein de la Commission Permanente de l’Indus, par les voies gouvernementales ainsi que des pourparlers de niveau ministériel. L’Inde participa de manière constante au dialogue bilatéral et proposa même des ajustements techniques destinés à répondre aux préoccupations du Pakistan. Parallèlement, certains médias Pakistanais diffusaient des affirmations alarmistes selon lesquelles Baglihar transformerait le Pakistan en désert. Finalement, le Pakistan décida de porter l’affaire devant un Expert neutre, conformément au mécanisme prévu par le Traité. La décision rendue confirma largement la position de l’Inde, concluant que le projet était conforme aux dispositions du Traité, sous réserve de quelques modifications techniques limitées. Le récit alarmiste prétendant que le projet menaçait l’existence même du Pakistan s’effondra ainsi à l’issue d’un examen impartial.
Le projet de Kishanganga a lui aussi suivi une trajectoire similaire. Les informations relatives à ce projet ont été communiquées en 1994. Dès la phase de planification, en 1989, l'Inde avait demandé au Pakistan des données afin de tenir compte des usages agricoles et hydroélectriques situés en aval. Le Pakistan a soutenu que l'ensemble des eaux était déjà intégralement affecté au projet hydroélectrique de liaison Neelum-Jhelum. Il a également avancé un chiffre manifestement exagéré de 133.209 hectares de terres irriguées, chiffre qu'il s'est révélé incapable d'étayer, tant devant la Commission Permanente de l'Indus que devant la Cour d'arbitrage. Même lorsque l'Inde fut finalement autorisée, après de longs délais, à effectuer une visite spéciale d'inspection du site du projet Neelum-Jhelum en 2008, l'affirmation Pakistanaise selon laquelle les travaux étaient en cours depuis 1988 s'est révélée totalement infondée. En outre, l'Inde a privilégié un dialogue bilatéral approfondi avant d'accepter le recours à un arbitrage par une tierce partie. La Cour d'arbitrage constituée dans l'affaire Kishanganga a finalement confirmé le droit de l'Inde de détourner les eaux du fleuve Kishanganga (Neelum) vers le fleuve Jhelum à des fins de production hydroélectrique. Pourtant, même après cette décision, le Pakistan a continué à contester la conception du projet et à entretenir l'incertitude. Une fois encore, les faits se sont révélés très éloignés de la rhétorique politique.
Ainsi, depuis l'entrée en vigueur même du Traité, pratiquement tous les projets hydroélectriques Indiens sur les fleuves occidentaux, quelle que soit leur taille ou leur conception, ont fait l'objet d'objections de la part du Pakistan. Ces objections ont constamment cherché à limiter la conception des projets hydroélectriques Indiens aux normes technologiques des années 1960, alors même que le Traité autorise expressément la prise en considération des règles de l'art et des bonnes pratiques de l'ingénierie.
Aujourd'hui encore, le Pakistan persiste à contester les projets Kishanganga et Ratle. Il a aggravé la situation en engageant parallèlement des procédures devant deux mécanismes distincts de règlement des différends — un Expert neutre et une Cour d'arbitrage — ce qui constituait une violation manifeste des dispositions du Traité.
Les agissements du Pakistan ont profondément compromis l'esprit de coopération consacré dans le Préambule du Traité. Il en est résulté, en Inde, et plus particulièrement dans le territoire de l'Union du Jammu-et-Cachemire, une prise de conscience croissante selon laquelle l'instrumentalisation du Traité par le Pakistan constitue un obstacle majeur au développement des ressources en eau de la région. Depuis plusieurs années, des interrogations sont soulevées quant à la viabilité du Traité, compte tenu de l'attitude obstructionniste du Pakistan ainsi que de l'évolution des besoins et des réalités de la région.
Au-delà des désaccords procéduraux s'inscrit un contexte plus large d'hostilité qu'il est impossible d'ignorer. Le terrorisme transfrontalier persistant, notamment les attaques visant des civils, des infrastructures et des projets de développement au Jammu-et-Cachemire, a profondément détérioré le climat de confiance indispensable à une mise en œuvre coopérative du Traité. Même les projets relatifs à l'utilisation des eaux du système fluvial de l'Indus, tels que le projet de navigation de Tulbul, etc. n'ont pas été épargnés par les attaques terroristes. Depuis plusieurs décennies, l'Inde subit les conséquences de ce qu'elle considère comme une politique pakistanaise d'exportation et de soutien au terrorisme, sans qu'aucun signe tangible ne laisse entrevoir un changement d'attitude. Or, des accords revêtant une telle importance stratégique exigent un minimum de confiance mutuelle. Il est difficilement concevable d'assurer une coopération durable dans un domaine tout en parrainant simultanément la déstabilisation dans un autre.
Un autre aspect essentiel de cette question réside dans la mauvaise gestion des ressources en eau par le Pakistan. Alors que celui-ci dénonce la prétendue menace que feraient peser les actions de l'Inde sur sa sécurité hydrique, la réalité est tout autre. En effet, les propres reconnaissances internes du Pakistan ont révélé la vacuité de ses accusations contre l’Inde. Ainsi, en 2010, le Ministre Pakistanais des Affaires Etrangères de l'époque, Shah Mahmood Qureshi, a publiquement contesté l'idée selon laquelle l'Inde serait responsable des pénuries d'eau au Pakistan. Il a déclaré que le Pakistan recevait chaque année environ 104 millions d'acres-pieds (MAF) d'eau, mais n'en utilisait qu'environ 70 MAF, laissant près de 34 MAF être perdus du fait d'une mauvaise gestion. Dans une déclaration particulièrement explicite, il s'est interrogé en ces termes :
« Où passent ces 34 millions d'acres-pieds d'eau ? Est-ce que l'Inde vous vole cette eau ? Non. Ne vous abusez pas vous-mêmes… C'est nous qui gérons mal cette ressource. »
Il a en outre critiqué la tendance au sein du Pakistan à « exagérer » les différends et à « se défausser de la responsabilité », appelant à prêter attention aux inefficacités nationales telles que les mauvais systèmes d’irrigation, les fuites et le gaspillage.
Cet aveu va au cœur du problème. Les préoccupations du Pakistan en matière de sécurité hydrique ne résultent pas des projets Indiens, mais de ses propres défaillances structurelles et institutionnelles : capacité de stockage insuffisante, pertes chroniques par infiltration dans les canaux, systèmes de cultures peu efficients, faible efficacité de l'irrigation, entretien insuffisant des infrastructures et conflits persistants entre les provinces. Ces difficultés internes ne sauraient être résolues par un recours mal fondé à une rhétorique dirigée contre l'Inde.
Quelques données issues de la Politique nationale de l'eau du Pakistan de 2018 illustrent cette réalité. Le système Pakistanais de gestion des ressources en eau présente des inefficacités majeures qui entraînent un gaspillage considérable des ressources disponibles. Sur environ 140 millions d'acres-pieds (MAF) d'eau que reçoit chaque année le Pakistan du système fluvial de l'Indus, seuls 104 MAF peuvent être dérivés par le réseau de canaux d'irrigation. De ce volume, 58,3 MAF seulement parviennent effectivement aux exploitations agricoles. Il en résulte qu'environ 46,7 MAF sont perdus au cours de leur acheminement. En d'autres termes, près de la moitié de l'eau prélevée dans le système de l'Indus n'atteint jamais les terres qu'elle est destinée à irriguer. Plus préoccupant encore, en moyenne 35 MAF d'eau se déversent chaque année dans la mer d'Arabie sans être utilisés. Le volume total d'eau ainsi perdu représente plus du double de la part attribuée à l'Inde en vertu du Traité et résulte exclusivement des insuffisances et des défaillances de la gestion Pakistanaise.
Depuis plus de six décennies, une partie de la classe politique et des médias Pakistanais entretient le récit selon lequel les projets hydroélectriques Indiens situés en amont auraient pour objectif de « voler l'eau », de contrôler les débits du Jhelum et du Chenab, de provoquer des sécheresses ou des inondations, de ruiner l'agriculture du Pendjab et, en définitive, de « transformer le Pakistan en désert ». Cette rhétorique a resurgi à l'occasion de pratiquement chaque projet Indien — de Salal et Tulbul à Baglihar, Kishanganga et Ratle — transformant de simples désaccords techniques en prétendues menaces existentielles. Pourtant, une fois les projets de Salal, Baglihar et Kishanganga mis en service, aucune des catastrophes annoncées avec tant d'assurance ne s'est produite. Le Pakistan ne s'est pas asséché, ses fleuves n'ont pas disparu et son agriculture ne s'est pas effondrée du fait de ces projets.
Au contraire, les alarmes récurrentes suscitées par les barrages Indiens ont progressivement révélé leur véritable nature : non pas une réalité hydrologique, mais une stratégie politique. Elles ont servi à internationaliser des différends bilatéraux, à exercer une pression diplomatique sur l'Inde et à retarder la réalisation de projets de développement parfaitement conformes au cadre établi par le Traité. Les mécanismes de règlement des différends, conçus pour favoriser la coopération, ont ainsi été détournés de leur finalité et utilisés de manière répétée comme des instruments d'obstruction. En outre, en privilégiant la duplicité plutôt que la sincérité et en faisant du terrorisme un instrument de sa politique d'État, le Pakistan a lui-même détruit les fondements de bonne volonté et d'amitié sur lesquels reposait le Traité.
La décision de l'Inde de placer le Traité des Eaux de l'Indus en suspens ne peut être comprise qu'à la lumière de ce contexte. Elle constitue l'aboutissement d'années de non-coopération persistante de la part du Pakistan, de mauvaise foi répétée, d'utilisation systématique et abusive des mécanismes du Traité ainsi que de la poursuite d'attaques terroristes transfrontalières.
Une leçon se dégage clairement de cette histoire : les accords et traités internationaux ne perdurent pas du seul fait de leur signature, mais parce que toutes les parties en respectent les dispositions et l'esprit. Leur pérennité repose moins sur les textes juridiques eux-mêmes que sur le respect mutuel, la réciprocité des responsabilités et un engagement sincère en faveur des principes fondamentaux de la coexistence pacifique. En rejetant ces principes essentiels, le Pakistan a lui-même contribué à la situation actuelle. Il ne peut s'en prendre qu'à lui-même.
****
