Situation politique : Point de vue juridique sur des questions hautement politiques
A la limite harcelée et condamnée à trouver une solution face aux difficultés survenues lors du renouvellement du bureau de l’Assemblée nationale, la Cour constitutionnelle a rendu, successivement, un (1) avis et trois (3) arrêts.
Il s’agit de l’avis n° 11/CC du 9 Mai 2014, des arrêts °004/CC/MC du 12 Mai 2014, n°005/CC/MC du 14 Mai 2014 et n°006/CC/MC du 15 Mai 2014.
Cet activisme de la Cour n’a pas manqué de susciter des réactions assez contradictoires au sein de l’opinion en général et de la classe politique en particulier. Ces réactions, sommes toute légitimes, sont liées à la nature particulièrement complexe et éminemment politique de l’objet des différentes saisines.
Face cette situation, il est, extrêmement, difficile de résister à la tentation de vouloir participer au débat qui interpelle plus d’un nigérien soucieux du respect de la constitution tout court.
Loin de vouloir ajouter à la polémique, l’objectif de la présente réflexion est de revenir rapidement sur les faits et les moyens juridiques déployés pour leur traitement afin d’apprécier leur pertinence.
L’avis n°11 qui ne fait que donner un contenu à la notion de crise de confiance susceptible de provoquer la destitution du président de l’Assemblée nationale ( PAN) ne sera examiné. En conséquence, les observations ne porteront que sur les trois arrêts.
En guise de rappel, il faut noter que dans l’arrêt n°004, un groupe de députés de la majorité saisirent la Cour aux fins d’application de l’art. 89 al. 1er de la Constitution. Cet article dispose que « l'Assemblée nationale est dirigée par un président assisté d'un Bureau. La composition du Bureau doit refléter la configuration politique de l'Assemblée nationale ». Dans l’entendement des requérants, l’application de cet article « impose aux députés d’élire un député appartenant au groupe parlementaire auquel revient le poste et non un député désigné intuitu personae. Que postuler le contraire revient à méconnaitre la liberté de choix des députés, en restreignant contre leur volonté le spectre de leur choix sans aucun consensus préalable ». Ils soutiennent aussi que le bureau composé de 11 membres proclamés élus sur les 13 est conforme à la constitution et compétent pour gérer les affaires de l’AN au nom du principe de continuité du service public et en attendant l’élection de deux membres restants.
Pour répondre à la première préoccupation des requérants, la cour a procédé à une lecture combinée de l’art. 89 de la constitution, de l’art. 25 du Pacte International relatif aux droits civils et politiques de 1966 et de certains articles du règlement intérieur de l’Assemblée.
Au regard de ces dispositions, la Cour conclue que tout membre du groupe parlementaire peut, au nom de la liberté de candidature, être éligible à un poste affecté à son groupe. En conséquence, le groupe parlementaire ne peut faire obstacle à la liberté de candidature des députés qui le composent.
Concernant la deuxième préoccupation la Cour souligne, sans ambigüité, que le Bureau composé de 11 membres sur les 13 prévus ne reflète pas la configuration politique de l’Assemblée nationale. Pour argumenter sa position, la Cour a essayé de définir l’expression en déclarant que « cette configuration politique s’entend de l’ensemble des forces politiques représentées à l’Assemblée nationale et organisées en groupes parlementaires et les non inscrits ; qu’elle est déterminée proportionnellement au nombre des élus de chaque groupe parlementaire et est fonction de la taille des groupes parlementaires ». Elle conclue sur le fait que les deux membres restants doivent, nécessairement, être élus. Elle finit tout en d’attirant l’attention du PAN sur sa responsabilité de respecter et de faire respecter le règlement intérieur de l’AN.
Dans l’arrêt n°005, c’est un groupe de députés de l’opposition qui demandaient à la Cour de se prononcer sur la conformité à l’esprit et à la lettre de la Constitution le « soutien manifeste à la majorité parlementaire et au pouvoir, affiché par des députés de l’opposition ». Dans sa réponse, la Cour a essayé de rappeler des considérations liées au caractère national de la représentation, l’indépendance constitutionnelle de l’élu à travers l’interdiction de tout mandat impératif, la liberté du député à charge pour son parti d’envisager des sanctions prévues par ses textes. En conséquence, la Cour décide que le soutien du député de l’opposition à la majorité et au pouvoir ne fait pas obstacle à son appartenance à son groupe parlementaire. En effet, pour quitter son groupe, le député a l’obligation de faire une déclaration qui sera notifiée au Président de l’AN et qu’en l’absence de celle-ci tout député de l’opposition ou de la majorité reste dans son groupe.
Dans l’arrêt n°006 enfin, les requérants sollicitent une décision en procédure d’urgence au sujet de l’application de l’art. 89 al. 3 qui traite de la vacance de la présidence de l’AN, de l’art. 117 al.2 qui rappelle l’autorité attachée aux décisions de justice en général et l’art. 134 al.1 qui insiste sur l’autorité des arrêts de la Cour constitutionnelle et l’absence des voies de recours contre ceux-ci. Concrètement, les requérants demandent à la Cour de dire que le PAN a violé la constitution pour, d’une part, avoir violé son serment, ce qui le met en situation de parjure et d’autre part, avoir refusé de se conformer à l’arrêt n°004. En conséquence, les signataires de la requête, demandent à la Cour de mettre en application les dispositions relatives à la vacance de la présidence de l’AN pour parjure, refus d’obtempérer à un arrêt de la Cour et blocage de l’institution parlementaire et que les membres déjà élus doivent procéder à la continuation de l’élection des autres membres du bureau.
En réponse à ces interpellations, la Cour conclue qu’en ne procédant pas à l’élection de deux membres du bureau restants, le PAN a méconnu l’autorité de la chose jugée attachée à ses décisions et qu’il a, par conséquent, violé la Constitution de même que les présidents des groupes parlementaires qui ne parviennent pas à présenter les candidats à ces postes restants.
Au sujet de la vacance de la présidence de l’AN, la Cour a procédé à une interprétation combinée de l’art. 120 qui lui attribue une compétence « en matière constitutionnelle et électorale » et l’art. 126 qui lui permet de se prononcer sur les conflits d’attribution entre les institutions de l’Etat et de statuer sur toute question d’interprétation et d’application de la constitution. Pour les sept (7) sages, « ces deux articles confèrent à la Cour un rôle de régulation du fonctionnement des institutions et des pouvoirs publics ; et qu’a ce titre elle est fondée à prendre toute décision tendant à prévenir toute paralysie du fonctionnement des institutions de la République ». En vertu de cette compétence qu’elle vient de découvrir au détours des articles 120 et 126 de la Constitution, la Cour annonce deux mesures fortes. D’une part, que le PAN « est tenu de convoquer l’assemblée pour la reprise des travaux et poursuivre sans discontinuer l’élection des deux membres du Bureau restants dès notification du présent arrêt ». D’autre part, qu’ « en cas de refus d’obtempérer immédiatement à cet arrêt de la Cour constatant la violation de la constitution et de poursuite de blocage dans le fonctionnement de l’assemblée, il sera procédé à la mise en œuvre des dispositions de l’art. 89 al. 6 relatif à la vacance de la présidence de l’Assemblée nationale ». Ainsi, les membres du Bureau déjà élus vont continuer l’élection des membres manquants.
Au regard de la quasi identité de l’objet de ces arrêts, il sera procédé à un commentaire conjoint. Ainsi, l’on s’emploiera à montrer que les fondements juridiques de ces différentes décisions de la Cour sont discutables (I) au moment où leur portée laisse songeur (II).
I. Des fondements juridiques discutables.
Les observations, sur ce point, portent sur les arguments juridiques tirés de :
A. De l’art. 89 de la constitution, de l’art. 25 du pacte international et des articles 12, 13 et 14 du Règlement intérieur de l’AN.
Au sujet de deux premiers textes, la Cour a procédé à une interprétation assez constructive en reconnaissant le caractère national de la représentation qui implique l’interdiction de tout mandat impératif. Ce type de mandat, on le sait, limite la liberté de l’élu dans ses agissements et ses prises de position. Seulement, à partir du moment où la Cour a choisi d’être audacieuse, c'est-à-dire, de s’affranchir du carcan textuel qui encadre ses compétences, elle aurait dû procéder à une interprétation de l’esprit de l’art.87 al.4 qui dispose que tout député qui démissionne de son parti perd son siège. Cette dispose vise à éradiquer le nomadisme parlementaire volontaire. Il est vrai que la démission est un acte formel qui est encadré par le règlement intérieur de l’AN. Mais au regard du comportement et agissements de certains députés, il apparait clairement qu’ils ne partagent plus les convictions politiques initiales et qu’ils ont de fait démissionné.
Il appartiendrait, par conséquent, à la Cour de les interpeller pour qu’ils choisissent, formellement et pratiquement leur camp politique et mettre fin à cette ambigüité dans leurs comportements. N’est ce pas une autre régulation ? En effet, si l’art. 87 al.4 cherche à interdire le nomadisme parlementaire formel, il faut admettre que l’on assiste à une survivance du mandat impératif. En effet, ce qu’il ne faut pas perdre de vue est que le candidat s’est présenté devant les électeurs au nom d’un parti pour qu’une fois élu, défendre son programme. Une fois à l’AN, le mandat devient certes national, mais la constitution lui impose une certaine cohérence dans ses actions en lui interdisant de changer, volontairement et formellement, de camp politique. Or, ce qui se passe dans les comportements de plusieurs députés. Il s’agit, d’une situation assez révolutionnaire et inédite qui mérite une attention particulière de la Cour constitutionnelle.
- Sur l’interprétation de l’art. 89, notamment, la notion de la configuration politique du parlement, il est important de souligner que la Cour a fait une œuvre pédagogique en procédant à la définition de la notion et en montrant que 11 membres élus sur 13 prévus ne reflètent, nullement cette configuration.
- Sur l’interprétation du règlement intérieur, il faut reconnaitre que la Cour, en mettant le PA N devant sa responsabilité de respecter et de faire respecter la constitution et le règlement intérieur, a statué ultra petita, c'est-à-dire, au delà de l’objet de la saisine. Il s’agit, d’un manquement sur le plan strictement procédural même si dans la pratique elle ne fait que rappeler une évidence. Toute fois, le fait de viser ou d’interpréter le règlement intérieur pour rendre une décision, ne constitue en rien, une irrégularité majeure. En effet, à partir du moment où la constitution est défini du point de vue matériel comme un acte qui régit l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics et que le règlement intérieur de l’AN régit l’organisation et le fonctionnement d’un pouvoir public qui est l’AN, il faut admettre que les deux textes ont le même objet. En conséquence, le règlement intérieur, à l’instar de certaines lois organiques, ne fait que prolonger et détailler les dispositions de la constitution relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’AN. Ils sont, de ce fait, des textes constitutionnels au sens matériel du terme car selon l’expression consacrée « toute la constitution n’est pas dans la constitution ». Du point de vue matériel, elle peut être rangée dans le bloc de constitutionnalité.
B. Des articles 89 al. 6 ; 117 ; 134 ; 120 et 126 de la constitution
Le rappel de l’autorité attachée aux décisions de justice en général et de celles de la Cour en particulier ne pose aucun problème. C’est plutôt, l’interprétation des articles 120 et 126 telle qu’elle a été effectuée par la Cour qui ne résiste pas la critique. Certes, elle est juge en matière constitutionnelle et est habilitée à interpréter la constitution (art. 120). Elle se prononce aussi sur les conflits d’attribution entre les institutions de l’Etat (art.126).
De l’interprétation de ces deux articles, la cour conclue qu’ils lui « confèrent…un rôle de régulation du fonctionnement des institutions et des pouvoirs publics et qu’elle est fondée, à ce titre, à prendre toute décision tendant à prévenir toute paralysie du fonctionnement des institutions de la République ». A travers une telle interprétation, la Cour fait preuve de témérité et de générosité en cherchant à débloquer une situation qui agace plus d’un nigérien. Toute fois, du point de vue strictement constitutionnel, la combinaison de ces deux articles n’élève en rien la Cour constitutionnelle nigérienne à la dignité de l’organe de l’organe de régulation du fonctionnement des institutions et ce, pour deux raisons :
- La première raison et qui n’est pas très déterminante, en l’espèce, est que les attributions de la Cour ne souffrent d’aucune ambigüité qui nécessitent une interprétation combinée pour découvrir une compétence qui n’est pas expressément prévue par le constituant. L’interprétation n’est possible que lorsqu’il est question de donner un sens à une disposition obscure ou lacunaire. Or tel n’est pas le cas.
- La deuxième raison est que cette prérogative relève des attributions constitutionnelles du chef de l’Etat prévues à l’art. 46 (Il assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l'Etat). Il s’agit d’un des pouvoirs du chef de l’Etat qui lui permet, en cas des circonstances exceptionnelles, de prendre toute décision de nature à assurer et à sauvegarder le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité des institutions lorsqu’elles sont menacées par des circonstances internes ou externes. C’est ce que l’on appelle le constitutionnalisme de crise ou d’exception. Ainsi, en s’octroyant, un tel pouvoir, la cour méconnait les dispositions de l’art. 46 de la Constitution et entend, désormais, exercer les attributions du chef de l’Etat. Elle crée, en conséquence, et c’est là, le paradoxe, un conflit d’attribution entre le chef de l’Etat et elle. L’on rappelle que l’art. 126 lui permet de se prononcer sur les conflits d’attribution entre les institutions de l’Etat et en l’espèce, elle vient de créer un.
Au total, il faut remarquer que dans la gestion de ce blocage, la Cour constitutionnelle n’a pas échappé à la tentation qui guette beaucoup de juristes africains. Pour la plupart, ils ont une certaine fixation sur la Cour constitutionnelle béninoise, qui, très souvent outrepasse ses compétences. Elle va, en effet, jusqu’à donner des injonctions au chef de l’Etat ou déclarer l’illégalité de la polygamie pour rupture d’égalité entre l’Homme et la femme (http://www.cour-constitutionnelle-benin.org/doss_decisions/09081.pdf ).
En vérité, le juge constitutionnel nigérien s’est fortement inspiré du cas béninois.
En effet, comme par hasard, l’assemblée nationale du Benin a connu a peu près le même blocage en 2003 lorsqu’il était question de mettre en place le Bureau de la 4e législature. En l’espèce, il faut rappeler qu’après avoir reçu et communiqué les candidatures aux différents postes, la doyenne d’âge Madame Rose-Marie Vieyra Soglo a procédé à l’ouverture de la séance électorale. Mais juste après le vote au poste du Président de l’AN et au moment d’engager le vote pour l’élection, poste par poste, des autres membres du bureau, la Doyenne d’âge a décidé d’arrêter le processus en exigeant que « la composition du bureau tienne compte de la configuration politique de l’assemblée » et qu’il s’opère comme un partage de postes entre la mouvance et l’opposition. Face au refus des autres députés de la suivre dans cette logique, plusieurs suspensions des travaux sont intervenues, paralysant du coup le fonctionnement de l’institution par le blocage du processus électoral. C’est ainsi que deux groupes de requérants ont décidé de saisir la cour constitutionnelle.
Le premier groupe de députés demande à la cour d’enjoindre à la doyenne d’âge de poursuivre sans discontinuité le processus électoral alors que le deuxième groupe demande à ce que le juge ordonne la poursuite du processus électoral par le nouveau président élu afin de vaincre la résistance de la doyenne et éviter la paralysie de l’AN.
Face à cette situation, la Cour a procédé à l’interprétation de certaines dispositions de la constitution et du règlement intérieur de l’AN pour conclure, dans l’arrêt n°DCC 03-077 du 07 Mai 2003 que la doyenne d’âge a violé la constitution et le règlement intérieur de l’assemblée qui fait partie du bloc de constitutionnalité. En effet, en remettant en cause les candidatures reçues et en voulant susciter d’autres, la Doyenne d’âge affiche clairement sa méconnaissance de l’art. 15 du règlement intérieur de l’AN. Celui –ci dispose que « l’élection de deux vices présidents, de deux questeurs et de deux secrétaires parlementaires a lieu en s’efforçant autant que possible de reproduire au sein du bureau la configuration politique de l’assemblé ». Elle rend, ainsi, obligatoire ce qui ne l’est pas. Tel n’est pas le cas du Niger où l’art. 89 de la constitution rend une telle configuration obligatoire. (Pour les détails de cette décision voir http://www.cour-constitutionnelle-benin.org/doss_decisions/030577.pdf consulté le 22 Mai 2014).
Malgré la notification de cette décision, la doyenne d’âge a persisté dans son refus de procéder à l’élection des autres membres du Bureau en refusant les candidatures reçues et en voulant susciter. C’est ainsi qu’un groupe de députés saisi la cour pour que celle-ci constate : le refus délibéré de la Doyenne d’âge de se conformer à la décision DCC n°03-077, la persistance de la doyenne à violer la constitution, le blocage du processus électoral, le risque imminent du blocage des institutions de la République, l’urgence et le péril nécessitant la mise en œuvre par la Haute juridiction des prérogatives qu’elle tient de l’art.114 de la constitution.
Après ces constats, les requérants sollicitent, entre autres, que la doyenne soit déchue de son rôle et remplacée par le député dont l’âge est immédiatement inferieur à celui de la doyenne afin de poursuivre le processus électoral. C’est ainsi que dans sa décision n°DCC 03-078 du 12 Mai 2003 disponible sur http://www.cour-constitutionnelle-benin.org/doss_decisions/030578.pdf consulté le 22 Mai 2014, la Cour rappelle le dispositif de son arrêt n°03-077 du 7 Mai 2003 qui s’impose à toutes les autorités y compris la doyenne comme l’a fait la Cour du Niger, elle relève la persistance de la suspension des travaux, donc, au refus d’obtempérer à cet arrêt. Elle rappelle enfin l’autorité attachée à ses décisions avant de conclure à sa méconnaissance par la Doyenne d’âge.
Au regard de ce constat, la Cour a décidé de passer à la vitesse supérieur en recourant à l’une de ses compétences qu’elle détient de l’art. 114 de la Constitution. Dans un considérant fort, qui a sans doute inspiré le juge nigérien, la Cour rappelle que « selon l’art. 114 de la constitution, la cour constitutionnel est entre autres, l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs public, et qu’à ce titre, elle est fondée à prendre toute décision pour éviter toute paralysie du fonctionnement de institutions de la République ». Ceci étant, la Cour juge et dit que « la Doyenne d’âge doit convoquer l’AN dès la date de la présente décision et poursuivre sans discontinuité, au cours de la même séance, l’élection des autres membres du Bureau » et qu’ « en cas de résistance, il sera procédé, immédiatement, à son remplacement par le doyen d’âge suivant et ainsi de suite jusqu’à l’aboutissement du processus électoral ».
La comparaison entre les faits, les arguments et prétentions des requérants de deux assemblées ; le raisonnement et les positions de deux juges montre une similitude, on ne peut plus frappante. En effet, si les députés nigériens ont été, vraisemblablement, inspiré par leurs homologues béninois dans la formulation de leurs requêtes, il faut reconnaitre que le juge constitutionnel n’est pas passé par quatre chemins pour adopter, avec quelques retouches mineures, le raisonnement et les différentes solutions dégagées par le juge constitutionnel béninois. Toute fois, il faut relever que le droit applicable dans ces deux Etats n’est pas le même. Etant conscient de cela, le juge nigérien, s’est efforcé, par le biais d’une interprétation approximative, de s’octroyer les attributions que la Constitution béninoise attribue expressément et formellement à son juge.
Après le rappel de ces différents éléments, on ne que rester songeur quant à la portée de ces arrêts qui mérite une appréciation approfondie.
A suivre…
ISSOUFOU Adamou, Assistant/FSJP/UCAD
Membre de l’Association nigérienne des constitutionnalistes
issoufade @yahoo.fr
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